De l'architecture du pouvoir idéale

Pourquoi j’écris ceci

Depuis plusieurs années, je m’intéresse aux formes que revêt l’exercice du pouvoir et à l’architecture des gouvernements. Pas au jeu politique : je n’ai pas la culture, je ne maîtrise ni l’histoire des partis, ni les courants, ni le détail des institutions, et cela ne m’intéresse pas. Ce qui suit est pensé à l’instinct et à partir des principes premiers, par quelqu’un qui construit des choses et qui a passé assez de temps face à l’État pour savoir ce qu’il coûte.

Ce qui m’intéresse, c’est le résultat : la vie réelle des gens, et la manière dont on la rend meilleure. Je suis humaniste et scientifique. Je ne prétends pas m’affranchir de toute conviction politique, ce qui serait illusoire. Je cherche plutôt à distinguer mes préférences personnelles des propriétés institutionnelles que je crois souhaitables.

Le constat de départ tient en une tension :

D’un côté, nos démocraties représentatives peinent à se saisir des enjeux de leur temps. L’accélération des développements technologiques, dont l’impact géopolitique est majeur, rend cette lenteur institutionnelle de plus en plus coûteuse. Des institutions conçues pour un autre rythme nous conduisent, démocratiquement certes, vers le déclassement.

De l’autre, l’Histoire nous interdit de considérer les dictatures comme souhaitables. Pourtant, la montée en puissance de la Chine et l’efficacité spectaculaire de quelques CEO tyranniques, dont les sociétés valent plus que le PIB de la France, redonnent de l’attractivité à cette idée dangereuse, en particulier dans la Silicon Valley.

L’occasion de cet essai, c’est le carnaval de la présidentielle 2027. Chacun y va de ses promesses populistes, court-termistes, à contre-courant du sens de l’Histoire et décorrélées des développements technologiques en cours. Or peu de décisions ont autant d’impact sur nos vies que celles d’un gouvernement. Quel gâchis en perspective.

Je souhaite donc apporter ma pierre à l’édifice du bien commun. Je ne cherche pas à répondre à « pour qui voter » : aucun candidat ne réparera une machine dont le défaut est structurel. Je cherche à répondre à « à quoi ressemble un système qui fonctionne ». Au fond, c’est une Sixième République que je décris.

Ce dont cet essai ne parle pas

Deux sujets sont volontairement laissés de côté.

Le premier est l’intelligence artificielle, et le lecteur sera peut-être surpris de son absence. Il est évidemment souhaitable qu’elle prenne une place croissante dans la décision publique. Une bonne partie des fonctions décrites plus bas peut d’ailleurs être confiée à des agents sans que l’architecture d’ensemble en soit modifiée. Mais pour le mot final, lorsqu’il s’agit d’arbitrer entre des valeurs ou de définir les objectifs à atteindre, c’est à l’humanité de décider ce qui est souhaitable pour elle. Il n’existe pas, sur ces questions, d’optimum global à calculer. Il n’y a que des préférences, et les préférences sont par nature humaines.

Le second est le mode de scrutin. Le scrutin uninominal à deux tours présente des distorsions bien documentées dans la représentation des préférences. Des alternatives bien plus pertinentes comme le jugement majoritaire devraient être considérées. Cet essai s’intéresse à ce que l’on fait du pouvoir une fois attribué, pas à la manière de l’attribuer.

Le point de départ français

Le problème du pouvoir en France tient en une phrase : un État extrêmement impliqué et hautement inefficace. Il est partout, il décide de tout, et il n’exécute presque rien correctement. Il subventionne, il planifie, il décide quelles usines doivent être construites et où, il prélève au nom de la protection et détruit ce qu’il croit protéger.
C’est cette disproportion entre son périmètre et sa capacité que je condamne.

Je souhaite exactement l’inverse : un État très capable, sur un périmètre étroit. Le régalien, la justice, et les investissements de long terme que le marché ne fera pas seul. Pour tout le reste, laisser le marché décider.

Via negativa

Avant d’entamer la moindre réforme structurelle, un préalable s’impose : remettre en question chaque intervention publique, chaque dépense et chaque administration dont la nécessité n’est pas démontrée. L’État doit justifier son périmètre, plutôt que le citoyen justifier sa liberté.
Ma conviction est qu’un État considérablement recentré, moins dépensier et plus respectueux du fruit du travail de ses citoyens est souhaitable. Mais cette conviction économique est distincte de l’architecture institutionnelle que je défends ici. Celle-ci doit pouvoir fonctionner indépendamment de la taille de l’État choisie démocratiquement.

Ce que je rejette, et pourquoi le problème est difficile

Des deux tentations posées en introduction, la première est déjà jugée : la démocratie représentative est désynchronisée, et tout l’objet de la suite est de la resynchroniser. La seconde mérite qu’on s’y arrête, parce que son attrait intellectuel est réel, en particulier chez ceux qui me lisent. Un dirigeant compétent, sans opposition, sans procédure, qui décide et exécute : sur le papier, c’est l’optimum de vitesse. En réalité, c’est illusoire et dangereux, pour au moins quatre raisons.

La sélection. Il n’existe aucun mécanisme fiable pour identifier le dictateur « éclairé » avant de lui donner le pouvoir. Ceux qui le veulent le plus sont bien rarement ceux à qui il faut le confier.
La correction. Un système sans contre-pouvoir n’a aucun moyen de découvrir qu’il se trompe. L’information qui remonte vers un homme tout-puissant est filtrée, flatteuse, et de moins en moins connectée au réel.
La succession. Même en admettant un dirigeant exceptionnel, rien ne garantit le suivant. On construit un système dont la fiabilité repose sur une seule pièce, un single point of failure, ce qu’aucun ingénieur ne peut accepter.
L’Histoire. Elle est sans ambiguïté : ce genre d’expérience finit dans le sang, les déportations et les camps. Seuls ceux qui ne l’ont jamais vécu ni étudié peuvent en rêver.

L’objection chinoise

On me répondra que la Chine réfute ce raisonnement : capacité d’État maximale, contre-pouvoirs inexistants, et pourtant quarante ans de résultats que nulle démocratie n’a égalés. Le rattrapage, la démographie et l’ouverture commerciale ont joué, je ne prétends pas isoler une cause. Mais regardez-la avec la grille de cet essai.

Sous Deng Xiaoping, la Chine a expérimenté des zones économiques spéciales, laissé certaines initiatives locales faire leurs preuves avant de les généraliser et mis ses provinces en compétition. À cette expérimentation se sont ajoutés, progressivement, des mécanismes de direction collective et de limitation de la durée du pouvoir. Cela ne fait pas du régime une démocratie ; cela montre simplement qu’un pouvoir autoritaire peut lui aussi tirer parti de boucles de correction.

À l’inverse, le Grand Bond en avant, la politique de l’enfant unique et, plus récemment, certaines impasses du zéro Covid illustrent, à des degrés et dans des contextes très différents, ce qui arrive lorsque la contradiction remonte mal et que les erreurs persistent trop longtemps. La Chine n’est pas la démonstration qu’un pouvoir sans contre-pouvoir fonctionne. Elle montre plutôt ce qui arrive lorsqu’un pouvoir autoritaire apprend de ses erreurs, puis cesse de le faire. Ce n’est pas toute son histoire, mais c’en est une leçon.

Ma thèse

Mon idéal est une démocratie constitutionnelle à forte capacité d’État, technocratique dans l’exécution et délibérative dans la définition des objectifs.

L’architecture repose ensuite sur trois hypothèses :

sur le long terme, la capacité de corriger une erreur compte davantage que la capacité de décider vite ;
plutôt que de chercher à performer, un système politique doit résister aux faiblesses de la nature humaine ;
il doit être contrebalancé en profondeur, pour minimiser la probabilité d’émergence de toute forme d’autoritarisme.

C’est pourquoi je conserve les contre-pouvoirs, mais veux changer radicalement leur fonctionnement.

Une seule idée organise tout ce qui suit : optimiser moins la qualité supposée de chaque décision, et davantage la qualité de la boucle de correction. Parce qu’aucune institution humaine ne saura durablement ce qui est vrai. Le meilleur système est donc celui qui peut agir vite lorsqu’il dispose de bonnes raisons de le faire, mais qui découvre aussi rapidement qu’il s’est trompé, peut revenir en arrière, et peut remplacer les personnes qui persistent dans l’erreur.

Cela impose deux chantiers. Le premier redistribue le pouvoir : qui décide de quoi. Le second ferme la boucle : comment on sait si l’on a eu raison, et ce que l’on fait quand on a eu tort. L’architecture qui en résulte ne suppose pas que les citoyens disposent de toutes les connaissances, que les experts soient dépourvus de préférences, ni que les dirigeants soient toujours raisonnables. Elle organise le pouvoir en tenant compte de ces limites, plutôt qu’en supposant qu’elles disparaissent.

Premier chantier : redistribuer le pouvoir

Les fins à la population, les moyens aux experts

Je séparerais beaucoup plus nettement deux questions que nos démocraties confondent en permanence.

La question politique, c’est par exemple : « voulons-nous réduire les émissions de 80 % tout en conservant une électricité abondante et un niveau de vie élevé ? » Cela appartient à la société, et à elle seule.

La question technique, c’est : « quelle combinaison de nucléaire, de renouvelables, de réseaux, de stockage et d’efficacité énergétique maximise cette fonction objectif ? » C’est de l’ingénierie, de l’économie et de la gestion des risques.

Aujourd’hui, des parlementaires votent sur des sujets extrêmement techniques avec quelques heures de briefing. Réécoutez les questions posées à Arthur Mensch lors de son audition à l’Assemblée nationale. Pendant ce temps, des experts deviennent implicitement des acteurs politiques (hello Jancovici) : chacun fait le travail de l’autre, et personne ne fait le sien.

La séparation entre les fins et les moyens n’est jamais absolue. Un choix technique peut lui-même engager des préférences collectives : accepter un risque, sacrifier un territoire, concentrer une infrastructure ou répartir un coût. Dès lors qu’un moyen implique un arbitrage de valeurs, il redevient une question politique. Le rôle de l’expertise est d’éclairer les choix, pas de soustraire à la délibération ceux qui ne peuvent être réduits à un problème d’optimisation.

Des agences à mandat, jugées sur leurs résultats

Je donnerais donc davantage de pouvoir opérationnel à des institutions indépendantes, sur le modèle des banques centrales, dans plusieurs domaines : énergie, infrastructures, santé publique, climat, réglementation technologique. Chacune reçoit un mandat quantifié et les moyens de l’atteindre, puis on la laisse travailler. Un mandat, concrètement, ça ressemble à ceci pour l’agence énergie : moins 80 % d’émissions à 2050, un prix de l’électricité pour les ménages sous un plafond fixé, zéro délestage, et un point d’étape public tous les trois ans. Comment elle y arrive, c’est son problème. Ces institutions pilotent l’atteinte d’un objectif ; elles ne créent ni nouvelles dépenses ni nouvelles compétences de l’État.

L’objection est évidente. La Banque centrale européenne a un mandat étroit, la stabilité des prix, et elle est devenue un acteur politique majeur, contesté, qu’aucun électeur ne peut renverser. Qu’est-ce qui empêche l’agence climat de suivre le même chemin ?

Le mandat contient sa propre clause de défaillance. Les métriques, les seuils d’échec et les dates de réévaluation sont fixés en amont, publiquement. La banque centrale a un mandat ; mes agences ont un mandat et un interrupteur.

Mais un interrupteur déclenché par un chiffre brut serait une erreur. Une agence peut rater sa cible à cause d’un choc extérieur, d’un budget coupé en cours de route, d’un mandat mal calibré au départ. Elle peut aussi l’atteindre en dégradant ce que personne ne mesure. Constater un écart ne dit pas encore qui en est responsable.

À chaque échéance, une évaluation indépendante, obligatoire et publique recherche quatre causes possibles : mauvaise exécution, mauvais mandat, choc extérieur, moyens insuffisants. Chacune appelle une réponse différente. Mauvaise exécution : la direction peut être révoquée. Mauvais mandat : la chambre citoyenne le revoit. Choc extérieur : les cibles sont recalibrées. Moyens insuffisants : la responsabilité remonte au Parlement, qui a voté le budget. Aucune cause n’est présumée ; c’est à l’évaluation d’établir les responsabilités. À propos des évaluateurs indépendants : leurs méthodes, données et conclusions doivent être publiques et contestables. Leur mandat est limité, leur désignation indépendante des agences évaluées, et un audit contradictoire doit être possible. Personne ne surveille le système depuis un piédestal.

Cela protège aussi contre le micromanagement. Le Parlement conserve le pouvoir de voter la loi, le budget et de contrôler les institutions, mais il ne pilote pas les choix opérationnels des agences entre deux échéances. La suspension exceptionnelle de la direction d’une agence, en cas de fraude avérée, de danger imminent ou de décision irréversible, exige une justification publique immédiate et une évaluation sous trois mois. Le contrôle du juge sur la légalité des actes demeure permanent. Le Parlement tient un interrupteur, pas un volant.
Un mandat peut aussi devenir obsolète avant son échéance. Lorsqu’un changement technologique, économique ou géopolitique invalide manifestement ses hypothèses fondatrices, une révision anticipée peut être déclenchée par une majorité qualifiée de la chambre citoyenne ou sur avis motivé des évaluateurs indépendants. Ce mécanisme revoit le mandat, sans donner à l’exécutif un prétexte pour reprendre la gestion quotidienne de l’agence.

Reste le cas où deux agences se contredisent : la santé publique veut fermer une usine, l’énergie veut la garder. Ce conflit ne se règle ni par une chambre ni par une métrique. C’est le seul rôle technique que je laisse à l’exécutif élu : arbitrer les conflits de mandat, et publier son arbitrage avec le même gabarit que n’importe quelle décision. Le politique redevient acteur technique, mais uniquement à la frontière entre deux mandats, et de manière traçable.

Élection, expertise et tirage au sort

Une faiblesse majeure de la démocratie représentative est la sélection des dirigeants. Elle sélectionne avant tout les personnes capables de gagner des élections. Diriger un système de santé ou construire des centrales nucléaires demande autre chose.

Je combinerais donc trois contributions de nature différente :

l’élection, qui donne une légitimité démocratique et permet aux citoyens de renverser le pouvoir ;
l’expertise, qui apporte des compétences sans constituer, à elle seule, une légitimité politique ;
le tirage au sort, qui permet de constituer une assemblée reflétant la diversité de la population. Il détruit une grande partie de l’économie de la carrière politique. On ne fait pas campagne pour être tiré au sort.

Le tirage au sort prend la forme d’une chambre citoyenne. Les paramètres sont indicatifs : quelques centaines de citoyens, rémunérés au salaire médian, pour un mandat d’un an non renouvelable. Cette chambre fixe les mandats quantifiés des agences et les révise à échéance fixe. C’est elle qui décide des fins, et c’est elle qui trace la frontière entre fin et moyen. Pour moi, le nucléaire est un moyen ; pour une partie des Français, c’est une question de valeurs. La ligne bouge, et c’est à cette chambre de la tracer.

Sa formation ne peut pas venir des agences qu’elle mandate, sinon elles contrôlent les moyens et la manière dont les citoyens comprennent les fins. Sur chaque sujet, des experts choisis pour se contredire, désignés par un organe indépendant, avec obligation d’exposer les désaccords. L’assemblée citoyenne irlandaise a fonctionné ainsi.

Le Parlement élu garde le budget et la révocation. Mandat et budget sont votés ensemble, et une baisse de budget en cours de mandat révise automatiquement les cibles : sans cela, le Parlement fait échouer une agence par sous-financement et lui en impute la faute. Quand la chambre et le Parlement se contredisent sur une fin, la chambre propose et le Parlement dispose, mais il doit voter publiquement contre la proposition citoyenne, avec son gabarit : objectif, hypothèses, métriques. Le coût politique du refus est la protection.

La France a déjà tiré au sort 150 citoyens, en 2019, pour la Convention citoyenne pour le climat. On leur a promis une transmission « sans filtre » de leurs propositions. Une partie a été reprise, souvent partiellement, d’autres ont été écartées ou transformées. Le problème n’est pas que le pouvoir élu ait conservé le dernier mot ; c’est qu’aucune règle institutionnelle ne l’obligeait à répondre publiquement et systématiquement, proposition par proposition, de ses arbitrages.

Une voix pour ceux qui ne votent pas encore

Une démocratie électorale possède un défaut structurel : les personnes qui votent aujourd’hui sont infiniment mieux représentées que celles qui vivront en 2070.

Je créerais donc un conseil des générations futures, doté d’un veto suspensif (plutôt que définitif). Il examine le climat, la dette publique, les retraites, la biodiversité, l’énergie, les infrastructures, le risque pandémique, l’intelligence artificielle, et peut forcer le Parlement à revoter une décision lorsqu’elle impose des coûts massifs à ceux qui ne sont pas encore là pour protester. Le pays de Galles a un commissaire aux générations futures depuis 2015 ; il n’a aucun pouvoir de blocage, et c’est pour ça qu’on n’en entend pas parler.

Un État puissant, pas un État étendu

Deux confusions empoisonnent le débat sur l’État.

La première, entre État puissant et État autoritaire. Ce sont deux axes différents. Le Danemark possède un État très capable et n’est pas une dictature. Certains régimes autoritaires possèdent au contraire des administrations catastrophiques.

La seconde, entre État puissant et État étendu. L’État idéal décide relativement peu de choses, mais lorsqu’il décide quelque chose, il sait l’exécuter. Périmètre étroit, capacité maximale à l’intérieur de ce périmètre. La France a perdu une partie de cette capacité là où elle l’avait le plus : l’EPR de Flamanville, lancé en 2007 avec une mise en service initialement prévue en 2012, a été raccordé au réseau en 2024. Ses difficultés ne se résument pas aux procédures : elles révèlent aussi une perte de compétences industrielles et de maîtrise des grands chantiers. Le pays qui avait bâti l’essentiel de son parc nucléaire en quelques décennies peinait désormais à construire un seul réacteur.

Pour y revenir : beaucoup moins de fonctionnaires, mieux payés, avec des responsabilités individuelles clairement identifiées. C’est le modèle singapourien, et il suppose la fin du statut de la fonction publique tel qu’il existe. L’emploi à vie et l’avancement à l’ancienneté sont incompatibles avec la responsabilité individuelle. Une administration qui ne peut pas se séparer de quelqu’un qui échoue est une administration qui ne peut pas corriger ses erreurs. Le statut est l’endroit précis où la rigidité du droit du travail cesse d’être une question économique et devient une question d’architecture.

Et surtout, utiliser pleinement la technologie pour démultiplier les capacités d’action, de détection et d’information de l’État. Un État qui ne sait pas mesurer ne peut ni piloter ni se corriger.

Pour les grands projets, des structures de type programme : un responsable, un budget, des objectifs quantitatifs, une échéance, puis une évaluation indépendante. Pas quarante-huit organismes pouvant chacun bloquer le projet sans être responsables du résultat final.

Second chantier : fermer la boucle

L’obligation de quantifier

Une grande partie du débat politique repose sur des affirmations impossibles à vérifier. Toute politique importante doit exposer explicitement :

objectif → hypothèses → modèle causal → coût attendu → bénéfice attendu → métriques → date de réévaluation

Si une politique énergétique entraîne la fermeture d’une centrale nucléaire, le gouvernement publie l’effet anticipé sur le CO₂, le prix de l’électricité, la sécurité d’approvisionnement, la dépendance aux importations, la mortalité liée à la pollution et le coût budgétaire. À une date fixée à l’avance, on compare les prédictions à la réalité.

Cela semble banal. Pourtant, la réévaluation systématique des politiques reste l’exception. On annonce, on vote, et on passe à autre chose. Fessenheim a été fermée en 2020 ; l’écart entre les effets annoncés et les effets observés ne fait pas l’objet du bilan public systématique, à échéance prédéfinie, que je propose ici.
Les indicateurs restent des approximations de ce que l’on cherche à accomplir. Une politique peut réussir sur ses métriques tout en dégradant des dimensions que personne n’avait pensé à mesurer. Les évaluations doivent donc examiner aussi les effets non anticipés, publier les incertitudes et permettre de contester le choix même des indicateurs. Mesurer n’exonère jamais de juger.

Expérimenter avant de généraliser

La médecine ne demande pas à un Parlement de deviner quel médicament fonctionne. Elle expérimente.

La politique publique pourrait fonctionner bien davantage ainsi : tester différentes politiques dans différentes villes ou régions, mesurer, puis généraliser ce qui fonctionne. Fiscalité, pédagogie, transport, logement, prévention de la criminalité, organisation hospitalière : énormément de sujets s’y prêtent. L’expérimentation ne résout pas tout : les résultats d’un territoire ne se généralisent pas toujours, et certains droits ne sauraient être suspendus pour les besoins d’un test. Mais elle est trop peu utilisée là où elle est possible.

L’outil existe déjà en France, l’expérimentation locale est même inscrite dans la Constitution. Ce qui manque, c’est l’obligation de mesurer et la discipline de généraliser ou d’abandonner en fonction du résultat. En 2019, une douzaine de départements ont demandé à expérimenter un revenu de base sur leur territoire ; l’Assemblée a refusé. La Finlande, elle, l’a fait : 2000 chômeurs, deux ans, 560 euros par mois, résultats publiés. On y a appris que l’effet sur l’emploi était faible et l’effet sur le bien-être réel, ce qui change la question. Quoi qu’on pense de l’idée, en France, on ne saura pas. Les expérimentations françaises meurent sans conclusion, ou se généralisent sans évaluation.

Quand la boucle est fermée, l’idéologie devient secondaire. Une politique de gauche qui fonctionne reste en place. Une politique de droite qui fonctionne reste en place. Une politique qui ne fonctionne pas disparaît, quelle que soit la couleur de ceux qui l’ont votée.

Un contre-pouvoir répond oui ou non

C’est là que je diverge le plus avec les démocraties européennes actuelles.

Une fois qu’un objectif est démocratiquement fixé et qu’un projet respecte des règles environnementales et sanitaires clairement établies, le nombre de possibilités de blocage doit être limité. L’aéroport de Notre-Dame-des-Landes a été déclaré d’utilité publique en 2008 et abandonné en 2018, au terme d’un projet vieux de cinquante ans, sans qu’aucune instance n’ait jamais dit non. Chacune a dit peut-être. Le Lyon-Turin a été acté par traité en 2001 et n’est toujours pas en service. Et un parc éolien met en France à peu près deux fois plus de temps à sortir de terre qu’en Allemagne, pour la même machine et le même vent.

Je mettrais donc des délais raisonnables et opposables aux procédures administratives et judiciaires, assortis des moyens nécessaires pour les tenir. Un contre-pouvoir doit pouvoir répondre oui ou non. Il ne doit pas pouvoir répondre peut-être pendant douze ans. Ces délais ne supprimeraient ni le droit au recours ni le contrôle de légalité : ils obligeraient les institutions à statuer, pas les citoyens à renoncer à leurs droits. Le blocage silencieux est une décision qui n’assume pas son nom.

Ce qu’il reste à dire

Rien de ce qui précède n’est un programme. Aucune ligne ne dit ce qu’il faut faire des retraites, de l’énergie ou de l’école.

J’applique à ce modèle les exigences qu’il impose aux institutions : il doit être jugé sur ses résultats, sa capacité à distribuer le pouvoir et à corriger ses erreurs. Tous les quinze ans, la chambre citoyenne doit publier une évaluation de la Constitution et peut proposer d’en revoir les mécanismes et les seuils. Cette réévaluation ne donne pas carte blanche pour la réécrire : les règles de révision et les droits fondamentaux doivent résister à ceux-là mêmes qui voudraient les contourner. Un système qui exige des autres qu’ils prévoient leur propre correction doit aussi organiser la sienne.

Un système qui agit quand il a de bonnes raisons de le faire, qui découvre vite quand il s’est trompé, qui peut revenir en arrière, et qui peut remplacer ceux qui persistent dans l’erreur : c’est une propriété assez banale en ingénierie. Curieusement, nous l’appliquons encore très imparfaitement à la gouvernance.

Kervella 2047 ?